第二十八条 举办乡镇企业，其建设用地应当符合土地利用总体规划，严格控制、合理利用和节约使用土地，凡有荒地、劣地可以利用的，不得占用耕地、好地。
    举办乡镇企业使用农村集体所有的土地的，应当依照法律、法规的规定，办理有关用地批准手续和土地登记手续。
    乡镇企业使用农村集体所有的土地，连续闲置两年以上或者因停办闲置一年以上的，应当由原土地所有者收回该土地使用权，重新安排使用。
    [释义] 本条是对乡镇企业建设用地实施总体规划，贯彻节约用地原则，加强行政管理的规定。
     一、本条第一款明确规定了乡镇企业建设用地必须贯彻合理利用、节约使用土地的原则。农村集体经济组织或者农民举办乡镇企业，需要占用场地，由于乡镇企业多数设在农村，涉及的行业门类繁多，企业规模大小不等，用地量大面广，情况复杂，同时，随着农村社会经济的发展，在乡（镇）村进行的公共设施、公益事业建设用地以及农民建造住宅用地的需求量也随之增大，使得农业用地与非农业生产用地，耕地与非耕地的矛盾日益尖锐，在一段时间内，我国农村的耕地面积每年都出现惊人数目的减少。为了加强土地管理，保护和合理利用土地资源，切实保护耕地，我国的土地管理法对土地的开发利用，特别是农村土地的使用管理都作出了一系列的法律规定，其中采取了一些必要的控制措施和应当严格遵守的原则规范，主要是：
    第一，农村建设用地必须合理布局、统筹规划。按照土地管理法的规定，各级人民政府必须贯彻执行十分珍惜和合理利用土地的方针，全面规划，加强管理，编制本行政区域的土地利用总体规划。县级以上地方人民政府的土地利用总体规划，由县级以上地方人民政府土地管理部门会同有关部门拟订，经同级计划主管部门综合平衡后，由同级人民政府审查同意，报上一级人民政府批准执行。乡级人民政府的土地利用总体规划，由乡级人民政府编制，报县级人民政府批准执行。在此基础上，对于农村建设用地（包括乡镇企业建设、乡（镇）村公共设施、公益事业建设和农村居民住宅建设），土地管理法规定乡（镇）村建设应当按照合理布局、节约用地的原则制定规划，经县级人民政府批准执行。乡镇企业建设应当按照乡（镇）村建设规划进行。
    第二，乡镇企业建设用地实行指标控制。土地管理法明确规定，乡（镇）村企业建设用地，必须严格控制，省、自治区、直辖市可以按照乡镇企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准。地方各级人民政府可以制定乡（镇）村建设用地控制指标、报上级人民政府批准执行。土地管理法实施条例进一步规定，乡（镇）村各项建设用地应当严格控制占用农业生产用地，不得突破县级以上地方人民政府下达的乡（镇）村建设用地控制指标。地方人民政府制定用地控制指标，就是要以各类不同的建筑用地定额作为基础，参照当地人口负载情况，以经济发展和建设规划，计算出每年可能提供的耕地面积和非耕地面积，并控制在符合国家限额要求内的数值，以使农村的建设用地纳入国家土地宏观管理体系之中。
    第三，贯彻珍惜和保护土地的原则。珍惜和合理利用每一寸土地是我们的一项基本国策，因此，土地管理法中和本条中都明确规定，乡镇企业建设用地，必须要节约使用土地，凡可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。凡不执行统一规划，不符合合理布局、节约用地的规划原则、不依法申请办理用地手续的，一律不允许占用土地进行建设。
    二、本条第二款明确规定了乡镇企业建设用地应当履行相应的土地审批和土地登记手续。严格控制和合理使用农村的土地，另一项重要的管理手段是实施用地的审查批准制度，通过必要的申报程序进行事先调控，并且对经批准取得土地使用权以及有关权属的变更进行登记管理，明确用地者的权利、义务和责任，保护士地所有者和使用者的合法利益，防止土地权属纠纷。为此，国家颁布的土地管理法明确规定，乡（镇）村企业建设需要使用土地的，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照各省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。由于乡镇企业多数是占用农村集体所有的土地，有些组织或者个人错误地认为，农民用自己的土地进行建设，可以任意决定，想种地就作耕地，想搞非农业生产建设就改变用途，随意占用，这种想法和作法都是不对的，是违反法律规定的。对此，土地管理法实施条例明确规定，单位和个人将耕地改为非耕地的，都必须经县级以上人民政府批准，单位和个人承包经营的农村土地和依法确定给个人使用的自留地、自留山，都应当按照规定用途使用，如果改为建设用地或者用于采矿、采石、挖砂、建窖等等，都应当向县级以上人民政府土地管理部门提出申请，并经县级以上人民政府批准。根据以上专门规定，举办乡镇企业，其建设用地既要改变原农业用地的用途，又涉及到用地指标的控制，因此，必须按各省级人民政府规定的权限划分，报当地县级以上人民政府审批。如果乡镇企业未经批准或者采用欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，将由当地土地管理部门和人民政府责令退还非法占用的土地，限期拆除或没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并可以处以罚款。虽然办理了用地审批手续，如果超过批准的用地数量占用土地的，那部分多占的土地按照非法占用土地进行处罚。同时，对审批机关主管人员和工作人员不严格履行审批职责，超越批准权限多批土地，或无权批地的单位或个人非法批准占用土地的，都将该占用的土地按非法占用土地处理，对责任人员给予行政处分。
    严格乡镇企业建设用地的管理制度，再一项重要措施是对土地的合法所有者和使用者及其占用土地情况，进行土地登记管理。为此，国家土地管理局依据土地管理法制定发布了土地登记规则，该规则中明确规定，土地登记分为初始登记和变更登记。举办乡镇企业需要使用农村集体所有的土地，其前提是该占用的土地是经过土地权属登记的某一级集体所有的土地、而具体的用地数量和地块，是经过该土地所有者的同意，一般采取一定的形式讨论通过，例如占用村集体所有的土地，要经过村民代表大会或村民委员会讨论决定。乡镇企业的建设用地依法经政府批准后，要由该企业及法人代表或者合法使用该土地的农民个人，向土地管理部门申办土地登记手续。申请土地登记以宗地为申请单元，同时拥有两宗以上土地的，应当分别申请登记。跨县级行政区域使用土地的，还必须分别向土地所在地的双方的政府土地管理部门申请登记，取得集体土地建设用地使用证。在集体土地建设用地使用权中途发生变更的，例如：企业兼并或分立引起土地使用权变更，土地被国家征用，土地使用权被依法收回而使土地使用权消失，以及土地使用者改变名称、地址或者变更土地的主要用途等情形下，都应当向当地政府的土地管理部门申请办理变更土地登记和注销土地登记。国家按照土地登记所确定的土地权属，给予当事人法律保护，不受任何单位和个人的侵犯。
    三、本条第三款规定了收回乡镇企业所闲置的土地的重要原则，这项规定体现了合理利用和有效保护土地资源的法律精神。乡镇企业取得了集体所有土地的使用权后，未从事建设，使土地闲置起来，连续二年未按批准的用途加以利用的，或者企业投入建设后，因故建设停工使企业停办，造成土地闲置一年以上，未按批准的用途加以利用的，该集体土地的所有者应当收回该土地使用权，重新安排使用，一种处理办法就是按照国务院发布的土地复垦规定，将因建设改变了土地条件的，加以整治，实行退耕还农；另一种处理办法是授予有条件的其他企业使用，但必须依照有关规定办理用地的审批和登记手续，土地管理部门对于闲置土地的情况有权进行监督，实行必要的管理。